在扶持地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中，近幾年的一個(gè)明顯趨勢(shì)是：政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金作用越來(lái)越大，全國(guó)各地產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金數(shù)量也越來(lái)越多，對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到的撬動(dòng)效應(yīng)越來(lái)越明顯。為了幫助大家更進(jìn)一步認(rèn)識(shí)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的操作模式，中匯金超選取此文以優(yōu)質(zhì)案例形式對(duì)全國(guó)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金進(jìn)行了介紹。
所謂政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，是指由政府出資,并吸引有關(guān)金融、投資機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本聯(lián)合設(shè)立，交由專業(yè)投資管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，帶有扶持特定階段、行業(yè)、區(qū)域目標(biāo)的引導(dǎo)性投資基金;它是國(guó)家和地方政府為了引導(dǎo)新興行業(yè)和創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展而設(shè)立的，按照“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、防范風(fēng)險(xiǎn)、滾動(dòng)發(fā)展”的原則運(yùn)行的產(chǎn)業(yè)融資平臺(tái)。
一、政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的產(chǎn)生背景
近年來(lái)，各地區(qū)和各部門在發(fā)展經(jīng)濟(jì)過(guò)程中，經(jīng)常把在稅收、非稅收入和財(cái)政支出等方面實(shí)施優(yōu)惠政策作為招商引資的主要手段和重要砝碼，這在一定程度上促進(jìn)了投資增長(zhǎng)和產(chǎn)業(yè)聚集，對(duì)推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了積極效應(yīng)。但是一些非理性稅收優(yōu)惠政策的實(shí)施卻擾亂了市場(chǎng)秩序，影響了國(guó)家宏觀調(diào)控政策效果，產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響，比如在稅收方面，地方政府為了引進(jìn)項(xiàng)目和資金，可能給予投資商一些稅收返還的優(yōu)惠，但稅收本身具有調(diào)控經(jīng)濟(jì)的職能，地方政府的優(yōu)惠政策往往使國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控效果大打折扣。
此外，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)財(cái)政資金尚未建立市場(chǎng)化、專業(yè)化、規(guī)范化的運(yùn)營(yíng)模式，各級(jí)財(cái)政用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)資金主要以無(wú)償補(bǔ)助、貼息為主，資金使用效率和效果有待提升。傳統(tǒng)的補(bǔ)貼模式多以“小、散、多”為主，存在著補(bǔ)貼隨意性強(qiáng)、重點(diǎn)企業(yè)難以獲得足夠資金等問(wèn)題，補(bǔ)貼效果較差。同時(shí)，補(bǔ)貼資金由不同政府部門掌握，容易滋生權(quán)力尋租和腐敗問(wèn)題。
為發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》(國(guó)發(fā)〔2014〕62號(hào))，規(guī)定未經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，各地區(qū)、各部門不得對(duì)企業(yè)承諾財(cái)政優(yōu)惠政策，并要求各地區(qū)、各部門開展專項(xiàng)清理，排查本地區(qū)、本部門制定出臺(tái)的稅收等優(yōu)惠政策。這意味著國(guó)家不允許地方政府通過(guò)補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等方式來(lái)直接扶持企業(yè)投資，而地方政府則可以順應(yīng)政策形勢(shì)，轉(zhuǎn)變發(fā)展思維，通過(guò)引導(dǎo)基金等間接投資方式來(lái)引導(dǎo)更多社會(huì)資本參與市場(chǎng)化建設(shè)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)而發(fā)揮政府財(cái)政資金“四兩撥千斤”的作用。尤其是在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金作為“政府引導(dǎo)”與“市場(chǎng)運(yùn)作”相結(jié)合的新型運(yùn)作方式，通過(guò)政府財(cái)政資金的杠桿作用來(lái)放大社會(huì)投資資金使用效果，助力產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型，日益成為各地政府和市場(chǎng)機(jī)構(gòu)的關(guān)注焦點(diǎn)，被社會(huì)各界廣泛寄予厚望。
二、政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的運(yùn)作模式
產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金在我國(guó)的出現(xiàn)，基于借鑒國(guó)外政府扶持股權(quán)投資的行業(yè)實(shí)踐與成熟經(jīng)驗(yàn)，作為政府參與創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資的重要手段，產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金以“母基金”的方式運(yùn)作(FOFs)。我國(guó)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的政策導(dǎo)向性決定了其具有中國(guó)特色的運(yùn)作模式，具體模式包括：
(一)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的來(lái)源模式
引導(dǎo)基金的資金來(lái)源主要為：支持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展的財(cái)政性專項(xiàng)資金;引導(dǎo)基金的投資收益與擔(dān)保收益;閑置資金存放銀行或購(gòu)買國(guó)債所得的利息收入;企業(yè)或社會(huì)的資金等。目前，我國(guó)的政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金資金來(lái)源主要有兩種：地方政府通過(guò)財(cái)政出資獨(dú)立完成和政府與社會(huì)聯(lián)合出資設(shè)立。絕大多數(shù)已經(jīng)設(shè)立的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金資金均來(lái)源于政府出資。
(二)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的管理模式
對(duì)于產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的管理運(yùn)作，地方政府一般會(huì)成立引導(dǎo)基金管理委員會(huì)作為基金的最高投資決策機(jī)構(gòu)，行使產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金決策和管理職責(zé)，管理委員會(huì)一般不直接參與引導(dǎo)基金的日常運(yùn)作，其主要是由地方政府及相關(guān)職能部門的負(fù)責(zé)人組成;各地引導(dǎo)基金管理委員會(huì)的成員構(gòu)成、職務(wù)分配等均有區(qū)別，其權(quán)利重心也不盡相同，發(fā)改、經(jīng)信、科技、財(cái)政等職能部門在不同的引導(dǎo)基金中會(huì)扮演不同角色，并對(duì)引導(dǎo)基金的投資決策及管理模式等產(chǎn)生影響?？傮w來(lái)看，引導(dǎo)基金的管理主要?dú)w口發(fā)改和科技部門兩大系統(tǒng)，前者主要導(dǎo)向是推動(dòng)本地創(chuàng)投業(yè)發(fā)展，后者則主要致力于推動(dòng)中小科技企業(yè)融資。
對(duì)于日常管理及投資運(yùn)作，各地引導(dǎo)基金的管理模式也有很大差別：有的會(huì)新設(shè)引導(dǎo)基金管理機(jī)構(gòu)，或以公司制設(shè)立并對(duì)其自行管理，有的則委托相關(guān)事業(yè)單位或外部機(jī)構(gòu)管理。目前，引導(dǎo)基金的管理方式主要有以下幾種：
一是成立獨(dú)立的事業(yè)法人主體作為基金的管理機(jī)構(gòu)。比如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，專門成立了深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理委員會(huì)辦公室(市創(chuàng)投辦)，負(fù)責(zé)引導(dǎo)基金的日常管理工作。
二是委托地方國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司或政府投資平臺(tái)公司負(fù)責(zé)引導(dǎo)基金的管理運(yùn)作。比如石景山區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金是以石景山區(qū)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司作為受托管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)引導(dǎo)基金的運(yùn)作。
三是委托地方國(guó)有創(chuàng)投企業(yè)負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金管理運(yùn)作。比如上海市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金由上海創(chuàng)業(yè)投資有限公司作為管理機(jī)構(gòu)。
四是成立引導(dǎo)基金管理公司或者由公司制引導(dǎo)基金自行管理。前者如北京股權(quán)投資發(fā)展基金管理有限公司、浙江省創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資引導(dǎo)基金管理有限公司，此類公司并非引導(dǎo)基金的出資主體，而僅作為受托機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)基金管理運(yùn)作;后者如上海浦東科技投資有限公司、成都銀科創(chuàng)業(yè)投資有限公司等，由公司內(nèi)部團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)基金管理運(yùn)作，內(nèi)部治理按照《公司法》執(zhí)行。
五是委托外部專業(yè)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)引導(dǎo)基金管理。比如上海楊浦區(qū)人民政府引導(dǎo)基金委托美國(guó)硅谷銀行，金山區(qū)、閔行區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金委托盛世投資，紹興市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金委托凱泰基金等。
在基金管理費(fèi)方面，對(duì)于引導(dǎo)基金管理機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，一般會(huì)得到2%左右的固定管理費(fèi)。由于多數(shù)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金出于政策導(dǎo)向，主要以帶動(dòng)社會(huì)資本參與創(chuàng)業(yè)投資為主要目的，并無(wú)營(yíng)利要求，因此管理機(jī)構(gòu)獲得業(yè)績(jī)分成的情況并不常見。少數(shù)引導(dǎo)基金為鼓勵(lì)基金投向本地，會(huì)設(shè)置一些獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，比如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)定，按照市場(chǎng)通行規(guī)則，在各出資人收回對(duì)子基金實(shí)繳出資的前提下，將子基金投資凈收益的20%獎(jiǎng)勵(lì)子基金管理機(jī)構(gòu)，其余80%部分由各出資人按照出資比例進(jìn)行分配.
(三)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的投資方式
產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金應(yīng)按照“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作，科學(xué)決策、防范風(fēng)險(xiǎn)”的原則進(jìn)行投資運(yùn)作，其扶持對(duì)象主要是按照《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》規(guī)定程序備案的在中國(guó)境內(nèi)設(shè)立的各類創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)，引導(dǎo)基金本身不直接從事創(chuàng)業(yè)投資業(yè)務(wù)。目前來(lái)說(shuō)，我國(guó)引導(dǎo)基金的主要運(yùn)作模式有參股、跟進(jìn)投資、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助、融資擔(dān)保及投資保障等。
三、政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的設(shè)立意義
(一)引導(dǎo)社會(huì)資金集聚，形成資本供給效應(yīng)
引導(dǎo)基金的設(shè)立能夠有效地改善企業(yè)資本的供給，解決企業(yè)投資的資金來(lái)源問(wèn)題。企業(yè)投資的投資期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大、流動(dòng)性差，不像股票等證券投資可以迅速變現(xiàn)、流動(dòng)性好，民間資本偏好于證券市場(chǎng)，而創(chuàng)業(yè)投資等股權(quán)投資整體資金供給不足，完全依靠市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法有效解決資本供給不足問(wèn)題。因此，政府設(shè)立引導(dǎo)基金，通過(guò)政府信用，吸引保險(xiǎn)資金、社保資金等機(jī)構(gòu)投資者的資金以及民間資本、國(guó)外資本等社會(huì)資金聚集，形成資本供給進(jìn)入投資領(lǐng)域，這為企業(yè)投資提供了一個(gè)很好的資金來(lái)源渠道。
(二)優(yōu)化資金配置方向，落實(shí)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策
政府引導(dǎo)基金的投資對(duì)象是以創(chuàng)新型企業(yè)為主體，從而起到引導(dǎo)和帶動(dòng)社會(huì)資本對(duì)高科技創(chuàng)新企業(yè)的投資。目前，我國(guó)創(chuàng)業(yè)投資者偏好于投資期短見效快的IT類、教育、餐飲等領(lǐng)域項(xiàng)目，而對(duì)于成長(zhǎng)期較長(zhǎng)的生物醫(yī)藥、節(jié)能環(huán)保等領(lǐng)域項(xiàng)目投資偏少，這與國(guó)家科技發(fā)展規(guī)劃所鼓勵(lì)的方向不協(xié)調(diào)，創(chuàng)業(yè)投資不能有效地發(fā)揮其對(duì)產(chǎn)業(yè)調(diào)整和發(fā)展的促進(jìn)作用。通過(guò)設(shè)立政府引導(dǎo)基金，以政府信用吸引社會(huì)資金，可以改善和調(diào)整社會(huì)資金配置，引導(dǎo)資金流向生物醫(yī)藥、節(jié)能環(huán)保、新能源與新材料等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，培育出一批以市場(chǎng)為導(dǎo)向、以自主研發(fā)為動(dòng)力的創(chuàng)新型企業(yè)，有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級(jí)。
(三)引導(dǎo)資金投資方向，扶持創(chuàng)新中小企業(yè)
政府引導(dǎo)基金有一個(gè)較強(qiáng)的政策導(dǎo)向——扶植極具創(chuàng)新能力的中小企業(yè)。目前，國(guó)內(nèi)很多創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)及海外基金均出現(xiàn)投資企業(yè)階段不均衡的特點(diǎn)，多傾向于投資中后期的項(xiàng)目，特別是已經(jīng)能看到上市前景(Pre-IPO)的企業(yè)更是如此。而處于種子期與初創(chuàng)期的企業(yè)具有很高的風(fēng)險(xiǎn)，正處于生死存亡的關(guān)鍵時(shí)刻，但卻很難吸引到資金的投入。創(chuàng)業(yè)早期企業(yè)存在融資困難，而中后期企業(yè)資金供給相對(duì)過(guò)剩。通過(guò)設(shè)立政府引導(dǎo)基金，引導(dǎo)社會(huì)資金投資處于初創(chuàng)期的企業(yè)，從而可以培養(yǎng)一批極具創(chuàng)新能力、市場(chǎng)前景好的初創(chuàng)期企業(yè)快速成長(zhǎng)，為商業(yè)化創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)進(jìn)一步投資規(guī)避一定的風(fēng)險(xiǎn)，引導(dǎo)其后續(xù)投資，用“接力棒”方式將企業(yè)做強(qiáng)做大，最終實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)的創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)和商業(yè)化的創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)共同發(fā)展，建立起政府資金和商業(yè)資金相互促進(jìn)、相互依賴的創(chuàng)業(yè)投資體系。
(四)引導(dǎo)資金區(qū)域流向，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展
市場(chǎng)機(jī)制的作用會(huì)擴(kuò)大地區(qū)間的創(chuàng)業(yè)投資資源不平衡現(xiàn)象，經(jīng)濟(jì)條件優(yōu)越，發(fā)展條件越好的東部地區(qū)，越容易獲得創(chuàng)投資本;而經(jīng)濟(jì)條件惡劣，發(fā)展越落后的中西部地區(qū)，越難獲得創(chuàng)投資本。創(chuàng)業(yè)投資資本分布的不平衡進(jìn)一步擴(kuò)大了區(qū)域經(jīng)濟(jì)之間的差距。通過(guò)設(shè)立政府引導(dǎo)基金，引導(dǎo)社會(huì)資金投資于中西部地區(qū)，爭(zhēng)取更多的中西部投資項(xiàng)目，有利于緩解區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，對(duì)促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要的推動(dòng)作用。
總之，各地政府尤其是縣級(jí)政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的設(shè)立，將吸引更多的社會(huì)資本進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資及新興產(chǎn)業(yè)，也必然會(huì)帶動(dòng)和提升政府對(duì)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金支持的力度，這種乘數(shù)效應(yīng)對(duì)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)和促進(jìn)招商引資都具有十分重要的意義，其實(shí)際效果也值得我們報(bào)以期待。
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