一、我國創(chuàng)業(yè)投資引導基金運行中存在的問題
近年來隨著創(chuàng)業(yè)環(huán)境不斷優(yōu)化，政府創(chuàng)業(yè)投資引導基金的杠桿和引導作用不斷凸顯，投資案例和規(guī)模顯著攀升，有效支持了一批創(chuàng)新型和科技型企業(yè)尤其是初創(chuàng)期企業(yè)的孵化與成長。與此同時，創(chuàng)業(yè)投資引導基金實踐經(jīng)驗積累較少，規(guī)模過快膨脹導致基金結余結轉、公私利益沖突、運營監(jiān)管不到位、績效考核不完善和地域分布馬太效應等核心問題不斷顯現(xiàn)，成為制約引導基金健康發(fā)展的瓶頸。
首先，創(chuàng)業(yè)投資引導基金仍未納入預算統(tǒng)籌安排。引導基金的公共屬性和資金來源要求其納入財政資金統(tǒng)籌安排，并及時披露信息來表明政策意圖。然而，當前在“眾創(chuàng)”政策和中央財政支持下，各級政府各部門設立創(chuàng)業(yè)引導基金的熱情高漲，但缺乏事前整體規(guī)劃，未能充分發(fā)揮盤活財政資金和引導示范作用。據(jù)統(tǒng)計，2015年1-10月創(chuàng)業(yè)投資基金累計投資15.6億元，而上年結存397.56億元，不及結存額的4%。引導基金設立缺乏事前運行范圍、運行目標等整體規(guī)劃，資金使用未納入預算績效考核體系，主管部門的分散化導致基金在具體運作中管理分散、重復設立、小規(guī)模運營，在全省乃至全國無法形成合力，引導企業(yè)創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)的作用大打折扣。同時，管理主體的分散化導致創(chuàng)業(yè)投資引導基金的運行缺乏透明度，公眾很難獲得基金的運作模式、項目投資情況和引導成效。在缺乏統(tǒng)一監(jiān)管主體的背景下，審計體系的缺失容易滋生腐敗問題。
其次，投資限制較多，政策性目標與商業(yè)性目標不協(xié)調(diào)。我國創(chuàng)業(yè)投資引導基金的子基金都帶有明顯的地域化和本土化特色，基金注冊地限制了引導基金的投資對象。與國際經(jīng)驗不同，由于我國政府創(chuàng)業(yè)投資引導基金最先在部分地方政試點，在政策支持下地方政府逐漸成為我國設立引導基金的主力軍。在政績考核制度影響下，地方財政出資設立的子基金本地化投資現(xiàn)象凸出，導致其與商業(yè)性資金運營理念不合，從而無法與最優(yōu)資本合作。合作對象和投資標的的“次優(yōu)”選擇，造成引導基金偏離市場化運作的原則，不僅增加了引導基金投資風險，同時降低了引導基金使用效率。
第三，對失敗的寬容機制不完善，缺乏完善的考核評價體系?，F(xiàn)行的規(guī)章條款提供了原則性指導，缺乏具體實施條例約束，賦予了地方政府極大地自由裁量權。在強調(diào)風險防范的同時，卻忽略了對投資失敗的寬容和對民間資本的補償，存在典型的投多投少一個樣的現(xiàn)象。目前，由于創(chuàng)投專業(yè)人才的缺乏，部分基金的負責人仍為政府或國企事業(yè)單位編制，在政績考核壓力下缺乏積極性和主動性，對公共財政資金虧損可能帶來的輿論壓力和政治壓力讓心存擔心，小規(guī)模多案例的“撒胡椒面”投資方式較為普遍。引導基金過于注重資本風險控制，引致追逐利潤最大化的社會資本容易產(chǎn)生道德風險，造成“利益共享甚至多得，風險不共擔”的尷尬局面。同時，考核指標的單一化導致一些子基金的管理者為提高基金業(yè)績，往往偏好于投資成熟期項目，有悖于創(chuàng)業(yè)引導基金扶持孵化期、起步期企業(yè)的目的。
第四，地區(qū)分布不均衡。相對于落后地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地區(qū)創(chuàng)業(yè)投資活動越活躍是客觀存在的。就當前我國創(chuàng)業(yè)投資案例來看，主要集中在京津唐、長三角和珠三角等東部省市。2015年北京依舊火熱，天使投資占據(jù)全國半壁江山，70%的“引導基金”分布在東部沿海省市。創(chuàng)業(yè)投資引導基金分布差異性導致區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不均衡加劇，不符合國家宏觀調(diào)控目標。
二、提升政府創(chuàng)業(yè)投資引導基金發(fā)展的建議
1.明確政府職能定位，統(tǒng)一創(chuàng)業(yè)引導基金管理機構
目前，我國創(chuàng)業(yè)投資引導基金仍處于探索成長階段，在政府主推下制度建設不斷完善，有助于及時發(fā)揮引導基金的杠桿作用。然而，制度設計缺乏市場主體的有效參與，在信息不完善和認知能力有限的條件下，各級地方政府具有很大的自由裁量權，在政績驅(qū)動下容易導致盲目跟風和運動式膨脹。因此，當下亟需優(yōu)化基金管理委員會，形成全國統(tǒng)一的管理機構。在此框架下地方管理委員會統(tǒng)籌本地各類創(chuàng)業(yè)投資基金，因地制宜，以市場化原則對引導基金進行投資運作。
首先，設立中央政府創(chuàng)業(yè)引導基金管理委員會的前提條件是明確政府職責定位。在市場經(jīng)濟體制下，政府的市場監(jiān)管主體地位決定其不能過多干涉基金運行，創(chuàng)業(yè)投資引導基金的投資對象必須是政府之外的其他社會主體。因此，有必要明確中央和地方政府、創(chuàng)投機構和投資標的之間的權責利關系，防治引導基金的市場運營形式化。
其次，針對目前引導基金資金結存較大問題，管理委員會需統(tǒng)籌引導基金的資金預算管理，合并部門間的重復基金，防止類似專項基金的小金庫產(chǎn)生。特別是加大國家級政府創(chuàng)業(yè)引導基金項目的建設，破除地區(qū)引導基金投資的地域限制，并對省市級（尤其是中西部地區(qū)）的引導基金項目予以資金上的支持。中央和各級政府引導基金管理委員會需建立完善的事前規(guī)劃體系，對各類基金的投資范圍和運行目標進行整體規(guī)劃，各地根據(jù)創(chuàng)業(yè)項目的數(shù)量、質(zhì)量來編制年度和中期基金投資預算草案，提高基金的運行效率和可持續(xù)性。
第三，我國創(chuàng)業(yè)投資市場起步不久，市場機制尚未完善。在此背景下，基金管理委員會需及時披露年度基金預算安排，明確政策意圖，以達到引導社會資金進入相關創(chuàng)業(yè)投資領域。此外，由于我國預算公開機制仍未完善，接受社會公眾監(jiān)督程度不高，要想杜腐敗滋生等問題，需要有明確的監(jiān)管主體和有效的監(jiān)管手段，以降低委托代理風險，保護投資者利益，降低管理成本。為此，管理委員會應建立科學規(guī)范的備案管理制度、信息披露機制、風險防范機制和寬容失敗機制，確保引導基金在制度框架下的市場化運營。
2.建立創(chuàng)新項目信息共享平臺，增強落后地區(qū)的投資機會
首先，鑒于目前我國天使投資案例分布不均衡特征，有必要建立項目共享信息庫。政府部門可以通過購買服務的形式，委托優(yōu)秀投資咨詢機構及專家對全國各地的創(chuàng)新型項目發(fā)展現(xiàn)狀進行調(diào)查，篩選出發(fā)展?jié)摿^好而風險又較高的項目，與各地政府建立備選項目庫。政府創(chuàng)業(yè)投資引導基金可以根據(jù)項目庫的儲備數(shù)量、質(zhì)量來確定年度創(chuàng)業(yè)投資引導基金規(guī)模，實現(xiàn)先有項目后有引導基金預算安排，減少庫存資金的結余結轉。此外，國家級創(chuàng)業(yè)投資引導基金需加大對落后地區(qū)的支持，提高出資比例和風險補償金。
第二，因地制宜，創(chuàng)新引導基金運作模式。在區(qū)域發(fā)展不均衡的客觀條件下，各省市財政能力和金融市場成熟度存在較大差距，因此有必要因地制宜創(chuàng)新引導基金模式。在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)不活躍的中西部地區(qū)，一方面政府要吸引高新人才，營造良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境；另一方面，要創(chuàng)新引導基金運作模式。在對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)采取階段參股的同時，設立風險補助機制和稅收優(yōu)惠政策，降低創(chuàng)業(yè)項目的潛在風險，鼓勵大眾創(chuàng)新、萬眾創(chuàng)業(yè)。而金融市場較為活躍的東部省市可以適當運用融資擔保模式來降低創(chuàng)業(yè)項目對引導基金的過度需求。
（摘自《地方財政研究》2016年第5期《政府創(chuàng)業(yè)投資引導基金發(fā)展現(xiàn)狀與制度改進》）
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